Comment fonctionne le ministère de la transition écologique et solidaire ?

« C’est intéressant, votre ministère, il ne devrait rien coûter à l’État ». Cette assertion lancée à Robert Poujade au Conseil des ministres par Valéry Giscard d’Estaing (alors Ministre de l’économie et des finances) sous-estimait alors ce que le ministère deviendrait. Nous sommes en 1971 : un an auparavant, les États-Unis ont fondé l’EPA (Environmental Protection Agency), pionnière dans l’institutionnalisation des enjeux environnementaux. Le Ministre de la protection de la nature et de l’environnement est à l’origine chargé de la protection des sites naturels et de la gestion des pollutions. Cinquante ans plus tard, ses compétences se sont considérablement élargies, son acception s’est consolidée et son organisation, complexifiée.

L’approche historique permet de comprendre la culture ministérielle du MTES. Il n’y a jamais eu à proprement parler de « corps de l’environnement » au même titre que les corps des Ponts et Chaussées ou des Mines qui forment leurs Hauts fonctionnaires dans des écoles spécialisées. Qui travaille alors au sein de ce ministère ?

À l’origine, le ministère « de la protection de la nature et de l’environnement » recrute des fonctionnaires issus des autres ministères, notamment de l’Agriculture, de l’Équipement et de l’Industrie, spécialisés et/ou sensibilisés aux problématiques environnementales. S’y ajoutent ponctuellement des experts extérieurs engagés sur certains dossiers. Il s’agit d’une administration de mission, c’est-à-dire à vocation temporaire et interministérielle, qui a pour rôle de coordonner et d’impulser l’action de services divers en vue d’un objectif spécifique. Ainsi, si l’opinion publique occidentale des années 1970 est de plus en plus sensible aux problèmes écologiques (catastrophes industrielles, montée des partis verts, ouverture de parcs nationaux…), la prise en charge institutionnelle des enjeux est très progressive.

Au fil des gouvernements, le ministère se dote de diverses compétences et outils politiques. Parmi les dates clefs, on retient la création des DIREN (directions régionales de l’environnement) en 1991 qui remplacent les délégués régionaux institués en 1975. Les directions régionales sont des services déconcentrés qui sont clefs dans la mise en place de la politique du gouvernement à l’échelle locale. En 2007-2009, la grande restructuration sarkozienne issue de la RGPP et du Grenelle notamment intègrent la notion de développement durable au ministère qui devient « ministère de l’écologie, du développement et de l’aménagement durables », en fusionnant avec l’Industrie et l’Équipement. Leurs services respectifs fusionnent aussi : les nouvelles DREAL (Directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement) deviennent les lieux d’intégration des programmes environnementaux. Les nouvelles directions générales de l’administration centrale reflètent aussi le vœu de réconcilier des oxymores : l’aménagement côtoie la nature, et l’énergie partage le même bureau que le climat.

De ce mélange de cultures administratives naît celle, fondamentalement transversale, de notre ministère. La politique qui s’y élabore est basée sur le consensus et cultive la multisectorialité. Les comités interministériels illustrent ce que Pierre Lascoumes appelle l’éco-pouvoir : un conglomérat de personnes d’origines diverses spécialisées dans l’environnement. Bien sûr, la transversalité totale est impossible : on en est toujours davantage à intégrer l’environnement aux politiques sectorielles que l’inverse. Les politiques de compromis n’effacent en outre jamais les débats et conflits issus de cette polyculture interne. Le ministère n’a jamais pu dépasser réellement les divisions sectorielles présentes en son sein.

Enfin, les barrières ne sont pas seulement internes. Car si la politique européenne de l’environnement, et notamment les directives, donnent toujours plus de légitimité aux actions du ministère, ses objectifs sont souvent contradictoires avec ceux des autres ministères. On peut citer bien sûr les accrochages avec l’Agriculture sur les enjeux phytosanitaires. On peut aussi penser aux remises en causes systémiques induites par les objectifs d’économie circulaire sur notre système économique actuel.

L’hybridation actuelle des compétences du Ministère de la transition écologique et solidaire, qui gère notamment « la protection et la valorisation de la nature et de la biodiversité, les technologies vertes, la transition énergétique et de l'énergie, le climat, la prévention des risques naturels et technologiques, la sécurité industrielle, les transports et leurs infrastructures, l'équipement et la mer » (décret n°2017-1071), est donc avant tout le résultat d’un processus historique. Son personnel est aussi divers que les secteurs qu’il a en charge, diversité qui constitue autant un frein qu’une chance, et une nécessité dans la gouvernance de la transition écologique.

Davantage que dans ce personnel, d’ailleurs, le fonctionnement du ministère et plus généralement celui de la transition, repose sur des acteurs non-étatiques, comme l’UE, ou la société civile. Parmi elle, les associations, les citoyens, jouent un rôle fondamental dans la mise à l’agenda des politiques, mais aussi dans leur implémentation. Car « en un domaine dont dépend directement la vie quotidienne des hommes, s’imposent plus qu’ailleurs le contrôle des citoyens et leur participation effective à l’aménagement du cadre de leur existence » (G. Pompidou, Chicago, 1970).

Alice Papillon